des accomodements avec la loi S.R.U.


article de la rubrique droits sociaux > logement
date de publication : mardi 11 janvier 2011
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La loi SRU – Solidarité et renouvellement urbain – a eu dix ans en décembre dernier. Son objectif : parvenir, grâce à des incitations financières, à un taux de 20% de logements sociaux en 2020, dans toutes les communes de plus de 3 500 habitants.

Le journal Libération a publié le 20 décembre dernier un classement des villes de plus de 30 000 habitants, selon le critère du taux de logements sociaux.
Parmi les mauvais élèves, on trouve deux communes de l’aire toulonnaise, Hyères avec 11.7% de logements sociaux et Toulon avec 14.3%, ainsi que Fréjus (8.7%) et Saint Raphaël (7.6%). La loi prévoit des pénalités financières pour les villes qui n’atteignent pas le taux de 20%, mais l’application de ces sanctions est modulée en fonction des “objectifs réalisés” – ce qui permet à Toulon avec un taux de 40% d’objectifs réalisés de ne pas être pénalisée. Il en est de même pour Nice qui affiche 11.5% de logements sociaux, avec un taux de réalisation des objectifs de 52%.

D’après un article de La Marseillaise repris ci-dessous, la loi n’aurait pas eu un impact significatif, les communes contraintes n’ayant pas construit plus que celles qui ne le sont pas. Un article de 2008, repris à la suite, confirme les observations plus récentes.


« Cette loi, un argument que tous utilisent »

par Angélique Schaller, La Marseillaise, 10 janvier 2011


La loi n’a eu aucun impact au niveau national : les communes contraintes n’ont pas plus construit que celles non contraintes, selon les économistes de l’IDEP.

Au dernier recensement, le pourcentage de logements sociaux en région Provence Alpes Côte d’Azur a reculé, passant de 12,5% à 10% [1]. Pourtant, depuis cinq ans, le nombre de logements sociaux financés chaque année n’a cessé de monter dans cette même région pour atteindre des chiffres jamais égalés : 8200 financements en 2009.

Comment ces deux informations contradictoires sont-elles possibles ? Si la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) ambitionne 20% de logements sociaux c’est en regard du nombre de résidence principale. Or, en Paca, la promotion privée a explosé et le pourcentage joue en défaveur du logement social même si la construction de ce dernier a augmenté.

De 4500 logements sociaux financés en 2005 à 8200 en 2009

Par ailleurs, le respect de cette loi n’est qu’un des arguments qui président à la production sociale. Un argument de taille car, comme le souligne Pascal Gallard, chargé de mission à l’association régionale des organismes HLM de Paca, « c’est désormais un argument que tous utilisent : le préfet pour interpeller les maires, les maires pour s’expliquer devant leurs administrés… » Mais deux autres facteurs sont essentiels : le foncier et les crédits. Faute de politique publique cohérente au niveau national, le foncier est rare et cher. Quant aux finances, c’est le plan de cohésion social impulsé par l’Etat pour 2005/2009 qui a été déterminant. Outre l’amorce de la pompe à crédit, l’Etat avait alors initié une concertation entre les différents acteurs qui s’est révélée fructueuse : 4500 logements financés en 2005, 6700 en 2006… et 8200 en 2009. Mais cette dynamique est aujourd’hui remise en cause avec la fin du plan de cohésion sociale et la politique d’économies tous azimuts menée par le gouvernement.

Pour Pascal Gallard, c’est la concertation permanente entre préfets et élus sur la production comme sur l’attribution des logements qui, seule, peut assurer une construction cohérente. « La SRU, c’est le dernier recours, c’est la pénalité » précise-t-il même s’il n’en reste pas moins convaincu de l’importance de cette loi qui a notamment « eu un impact réel sur la prise de conscience des décideurs locaux, amplifiée par la prise en charge des délégations à la pierre [prise en main de la politique de financement des logements sociaux pour le compte de l’Etat] par certaines communautés urbaines ».

Cette loi a-t-elle changé les tendances naturelles ?

A la Vieille Charité à Marseille, une équipe de chercheurs en économie du laboratoire d’étude des politiques publiques (IDEP) étudie justement l’impact de la loi SRU. « Notre question était : cette loi a-t-elle changé les tendances naturelles ? » pose Pierre-Henri Bono, chargé de mission. Pour y répondre, ces chercheurs ont mis en place une méthodologie pour comparer les livraisons de logements sociaux dans des villes contraintes par la loi SRU. Aujourd’hui, leur analyse porte sur les deux premières étapes de la loi. La SRU prévoit en effet, pour atteindre les fameux 20% de logements en 2020, de faire le point tous les 3 ans. A chaque fois, des objectifs sont fixés correspondant à 15% du delta entre l’existant et le but de 20%. Au bout de trois ans, ces résultats sont examinés et ceux qui ne les ont pas réalisés subissent des pénalités financières (152,45 euros par logement manquant).

Les économistes de l’IDEP ont donc planché sur les périodes de 1999/2002 (avant la loi), 2002/2004 puis 2005/2007. Leur conclusion est surprenante : « la loi n’a eu aucun impact au niveau national : les communes contraintes n’ont pas plus construit que celles non contraintes », lâche Pierre-Henri Bono. Cela se décline avec quelques variantes régionales : « globalement, les régions de l’Est de la France sont plus respectueuses de la loi » précise le chercheur. Quant à Paca… « Paca est un cas. Partant de très loin et ayant plutôt tendance à faire moins que les autres ».

Des sanctions au cas par cas

Si une convention lie le laboratoire au ministère de l’Equipement, les chercheurs ont eu les plus grandes difficultés à obtenir des informations des directions locales, notamment sur la réalité des pénalités. A noter qu’en Paca, le dernier conseil régional de l’habitat (en été 2010) a pointé les différences de traitements d’un département à l’autre. Ainsi, si les Bouches-du-Rhône et le Vaucluse sanctionnent dès que les 100% ne sont pas atteints, dans le Var et les Alpes Maritimes, on se « contente » de 50% !

Cette question des amendes constitue un point que les économistes aimeraient creuser, en y intégrant le potentiel fiscal et la richesse des communes et en analysant le circuit financier des pénalités. Ces dernières peuvent en effet être versés au EPCI quant ceux existent et ils sont de plus en plus nombreux. Rien n’empêche alors de reverser l’amende en aides à la commune épinglée, ce qui amoindrit pour le moins l’impact de la sanction.

La loi et l’exception
Logement social : la Côte d’Azur échappe aux sanctions

par Rémi Leroux, Rue89  [2], le 25 septembre 2008]


Des communes des Alpes-Maritimes et du Var, dont Nice et Toulon, ne bâtissent pas assez de HLM sans être pénalisées par l’Etat.

Depuis mardi, la ville de Cannes, dans les Alpes-Maritimes, accueille le congrès national HLM. La ministre du Logement et de la Ville, Christine Boutin, doit en prononcer le discours de clôture ce jeudi. La tenue de cet événement dans l’un des départements les moins respectueux de la loi SRU -seules trois communes affichent plus de 20% de logements sociaux- ne manque pas d’une certaine ironie [3].

Christine Boutin en profitera-t-elle pour remonter les bretelles aux maires des nombreuses communes de la Côte d’Azur qui ne remplissent pas leurs obligations ? Dans quelques semaines, la ministre présentera sa loi sur le logement au Sénat, qui devrait revoir à la baisse les ambitions de la loi SRU.

En attendant, Christine Boutin a déclaré cet été qu’elle n’aurait « aucun état d’âme » pour « les communes récalcitrantes »…

A Nice et à Toulon, des « taux de réalisation de logement social » faiblards…

Les villes de Nice et Toulon sont-elles récalcitrantes ? Christian Estrosi et Hubert Falco (UMP) doivent-ils se sentir visés ? Pour la période 2005-2007, Nice affiche un taux de réalisation de logement social de 51% et Toulon de 31%. Loin, très loin du seuil prévu par la loi.

D’ailleurs, dans le Var, 20 communes sur les 24 soumises à la loi SRU présentent des taux de réalisations faméliques. Dans les Alpes-Maritimes, elles sont 27 (sur 36 concernées) à ne pas avoir rempli leurs obligations. Sur la Côte d’Azur, le logement social ne semble pas faire partie des priorités des édiles.

Dans l’ordre des choses, toutes ces communes défaillantes devraient être sanctionnées, comme l’article 55 de loi SRU le prévoit. Aux préfets la charge d’évaluer les constats de carence, et de les faire appliquer (la pénalité de base est de 152 euros par logement social manquant, d’autres critères sont également pris en compte).

Des critères taillés sur mesure ?…

Or, à la lecture du verbatim du Comité régional de l’habitat (CRH) qui s’est tenu le 18 juillet et dont Rue89 s’est procuré une copie, il apparaît que plusieurs villes de ces deux départements vont passer à travers les gouttes. Et parmi elles, ô surprise, Nice et Toulon.

Les préfectures départementales ont mis en place des critères pour justifier ces décisions. Dans les Alpes Maritimes par exemple, ne seront pas pénalisées les communes se situant au-dessus du seuil des 50% de réalisation de logements. C’est ainsi que des villes comme Antibes (79%), Cagnes/Mer (54%), Menton (51%) et donc Nice (51%) ne seront pas punies.

Pour Nice, Dominique Estrosi, adjointe au maire en charge du logement, par ailleurs présidente de Côte d’Azur Habitat, premier bailleur social des Alpes Maritimes, le confirme :

« J’ai été auditionnée par la commission départementale de l’habitat la semaine dernière. J’ai rappelé les problématiques auxquelles la ville de Nice est confrontée et présenté la politique volontariste que nous souhaitons mettre en oeuvre pour passer à la vitesse supérieure dans les trois prochaines années. Le préfet m’a confirmé qu’il ne prendrait pas d’arrêté de carence. »

« Il n’y a jamais eu de volonté de faire dans le social dans ces départements »

Dans le Var – taux moyen de logement social de 9% –, la ville de Toulon avec 31% de taux de réalisation, ne sera donc pas non plus pénalisée. Pour quels motifs ? La ville dirigée par le secrétaire d’Etat chargé de l’Aménagement du territoire a déjà 14% de logements sociaux et doit réaliser un dossier Anru
[Agence nationale de rénovation urbaine, ndlr] complexe en centre-ville.

Un élu du conseil régional Paca (majorité PS) ironise :

« Cela fait trente ans que le centre de Toulon attend d’être rénové et aujourd’hui, on ressort l’argument pour permettre à la ville de ne pas payer ses carences. »

« La vérité, c’est qu’il n’y a jamais eu aucune volonté de faire dans le social dans ces départements. Et vous pensez que ne pas sanctionner ces villes va les motiver à en faire ! »

D’autres communes varoises sont également concernées par ces levées de sanctions, comme Saint-Raphaël (55%), Solliès-Pont (69%) ou encore La Crau (22%). Là, les critères d’exonération sont différents, mais tout aussi surprenants : Les communes qui ont réalisé leur objectif sur la période
2002-2004 et qui n’ont pas réalisé les objectifs de la période 2005-2007 ne sont pas sanctionnées, indique le CRH.

Caroline Gadou, sous-préfet chargé de mission à la préfecture du Var pour le logement et la politique de la ville justifie cette façon de faire :

« Nous menons avec les communes un travail de dialogue et de concertation.
Le constat de carence n’est pas le seul instrument que nous utilisons et on ne pourra pas tout régler avec des sanctions financières. »

« Nous portons donc un regard différent en fonction de la situation de chaque commune et des projets engagés. Il n’y a pas une application mécanique de l’article 55 de la loi SRU… »

Pour les services de l’Etat, dans les deux départements concernés, il ne s’agit pas d’une politique du deux poids deux mesures. David Barjon, directeur adjoint à la Direction départementale de l’équipement dans les Alpes-Maritimes, détaille :

« Il y a, au niveau régional, une harmonisation. Mais qui dit harmonisation ne signifie pas uniformisation. Chaque département ayant ses spécificités, ses paradoxes à gérer. »

Des contorsions avec les textes…

La lettre Urbapress Informations n’a pas exactement la même appréciation de la situation. Pour cette newsletter spécialisée dans les questions d’urbanisme, il s’agit là de contorsions avec les textes, de subterfuges pour permettre notamment à Toulon et Nice, deux communes symboles, de ne pas être blâmées :

« Ces tripatouillages avec l’esprit et la lettre de la loi SRU laisseront sans doute un goût amer aux maires des communes des départements voisins sanctionnés alors qu’ils ont pourtant fait des efforts. »

C’est le cas dans le Vaucluse ou les Bouches-du-Rhône, où des communes comme Les Pennes-Mirabeau par exemple, dont le taux de réalisation est pourtant de 97% pour la période 2005 et 2007, ont fait l’objet de proposition de constat de carence de la part du comité régional de l’habitat.

Du côté du ministère du Logement, on rappelle simplement qu’il n’y a pas une application arbitraire de la loi et que c’est aux préfets de juger de la réalité et de la sincérité des situations. Même si, en dernier ressort, c’est la ministre qui tranchera.

Notes

[1Rapport Insee sur logement en Paca mis à jour en juillet 2009 : http://www.insee.fr/fr/insee_regions/provence/themes/rapport/re23/re23.pdf

[2Cet article a été repris dans le dossier du Comité 17 octobre 2008 sous le titre La loi et l’exception : http://comitedu17octobre.unblog.fr/2008/10/24/la-loi-et-lexception/

[3Document : le taux de réalisation par commune en 2007 de l’objectif fixé pour la période 2005 - 2007, avec la proposition du préfet : http://www.lefigaro.fr/assets/pdf/liste_des_communes_cle5b78e5.pdf


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